一直以來，中國制度的發(fā)展格局一直處于多方監(jiān)管下，而在日前修訂的食品安全法，旨在建立“史上嚴(yán)”法典。其中，如何理順食品監(jiān)管體制中“九龍治水”的局面，引發(fā)各界廣泛關(guān)注。據(jù)了解，修訂草案說是理順了食品監(jiān)管體制，但還是有很多部門參與管理。
對此，北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院高級研究員劉兆彬認(rèn)為，修訂草案一個的缺陷，就是沒有真正解決“九龍治水、多頭管理”的問題�！翱此瓢压ど�、質(zhì)監(jiān)的食品監(jiān)管職能劃歸到食藥部門了，但又增加了許多部門和 許多環(huán)節(jié)，沒有達到改革的預(yù)期效果�！彼ㄗh，通過這次修法，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真梳理相關(guān)職能，明確分工， 把不必要的重復(fù)制度合并，減少交叉，提高效率。
食品安全法修訂草案第14條、第18條、第83條分別設(shè)立了對食品的風(fēng)險監(jiān)測、風(fēng)險評估和抽樣檢驗等三項制度，其目的是運用檢驗手段加嚴(yán)監(jiān)管。
但在劉兆彬看來，這種設(shè)計的必要性、合理性和經(jīng)濟性有缺陷。例如，檢驗一種月餅，可能要分別抽三次（三塊或更多）分別送三家實驗室，也可能是三塊月餅進同一家實驗室檢驗，出三份不同或相同的檢驗報告�！斑@背后，財政要為一塊月餅的檢驗付三次錢！三份相同或不同的檢驗報告如何有效使用？很顯然，一塊月餅檢三次或三塊月餅一家檢的現(xiàn)象有點亂，成本高，效果差，財政、消費者、企業(yè)負(fù)擔(dān)都會加重�！彼f。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？劉兆彬分析認(rèn)為，要害在于體制問題。風(fēng)險監(jiān)測制度的執(zhí)行主體是衛(wèi)生部門會同食藥、質(zhì)監(jiān)等部門。風(fēng)險評估制度是由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)組織實施。抽樣檢驗制度是由食藥部門組織實施。農(nóng)業(yè)部門則負(fù)責(zé)對食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險監(jiān)測等工作。
“本屆機構(gòu)改革就是要解決職能交叉，九龍治水的混亂現(xiàn)象。但這三套制度并行，多家主體重復(fù)交叉的問題并未解決�！彼f。
“九龍治水”指的是哪“九龍”？根據(jù)原食品安全法，涉及的部門包括：衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、商務(wù)部門、質(zhì)檢部門（質(zhì)量監(jiān)督部門、出入境檢驗檢疫部門）、工商部門、食藥監(jiān)部門、食品安全委員會。
據(jù)了解，食藥監(jiān)體制改革前，各部門具體分工大致包括：農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、標(biāo)準(zhǔn)制訂；質(zhì)檢總局監(jiān)督生產(chǎn)環(huán)節(jié)；工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)；食品藥品監(jiān)管局負(fù)責(zé)餐飲部分。同時，又組建食品安全委員會，統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作。
劉兆彬分析認(rèn)為，目前我國大部分食品安全問題，都可以在監(jiān)管部門職責(zé)劃分方面找到原因。比如，以違法使用添加劑生產(chǎn)出來的豆芽為例。按照農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法，歸農(nóng)業(yè)部管；按照消費者權(quán)益保護法，歸工商部門管 ；按照食品安全法，歸質(zhì)監(jiān)部門管。
但現(xiàn)實中，農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為是一般食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的問題，應(yīng)該歸質(zhì)監(jiān)部門管，流通環(huán)節(jié)出了問題，應(yīng)該歸工商部門；質(zhì)監(jiān)和工商部門認(rèn)為豆芽是豆子發(fā)的，是農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)該歸農(nóng)業(yè)部門。據(jù)了解，銀川市就曾明確規(guī)定，豆芽屬于農(nóng)業(yè)初級加工產(chǎn)品，由農(nóng)牧部門負(fù)責(zé)。
再比如，肉類生產(chǎn)的個環(huán)節(jié)，生產(chǎn)獸藥的企業(yè)由食品藥品監(jiān)督管理局、工商局負(fù)責(zé)；第二個環(huán)節(jié)使用農(nóng)藥的養(yǎng)殖業(yè)由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；第三、四個環(huán)節(jié)即獸藥載體的飼料生產(chǎn)企業(yè)和飼料添加劑，由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)；第五、六 個環(huán)節(jié)肉畜收購和屠宰企業(yè)，除個體和私營企業(yè)外，均由商務(wù)部門負(fù)責(zé)；第七、八個環(huán)節(jié)銷售及衛(wèi)生監(jiān)督，由商 務(wù)部門、質(zhì)檢部門和衛(wèi)生部門共同負(fù)責(zé)。
近年來，我國對食品安全相關(guān)監(jiān)管部門已進行多次調(diào)整。2010年2月，食品安全管理委員會成立，作為食品安全的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，成員包括發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)信息化部、公安部、財政部、環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、工商總局、質(zhì)檢總局、糧食局、食品藥品監(jiān)管局、食品安全委員會。
此后，按照2013年3月《機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》要求，將食品安全委員會辦公室的職責(zé)、國家食品藥品監(jiān)督管理局的職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。同時，質(zhì)檢總局將生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)劃給食品藥品監(jiān)管總局，工商總局將流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)劃給食品藥品監(jiān)管總局。質(zhì)檢總 局還負(fù)責(zé)進出口環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管以及食品相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)活動的監(jiān)管。
此次，食品安全法修訂草案又增加工業(yè)信息化部、交通運輸部（鐵路、民航運營中食品安全）、糧食局的法定職能。
至此，食品安全法涉及的部門已達到13個，其中包括：衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、商務(wù)部門、質(zhì)檢部門（質(zhì)量監(jiān)督部門、出入境檢驗檢疫部門）、工商部門、食藥監(jiān)部門、食品安全委員會、公安部門、工業(yè)信息化部門、交通 運輸部門（鐵路部門、民航部門）、糧食部門。
劉兆彬認(rèn)為，修訂草案看似把工商、質(zhì)檢的食品監(jiān)管職能劃歸食藥部門了，但又增加了許多部門許多環(huán)節(jié)。他建議，在這方面，立法機關(guān)應(yīng)多花時間再做深入細(xì)致的研究。
分區(qū)管制，各行其職，做到真正意義上的本職工作，保健百姓的生活質(zhì)量。